Descripción
| Número de la ficha | 04-02-01
|
||
| Nombre de la experiencia | Utilización de un texto de Mariano José de Larra como base para una práctica de repaso de procedimiento administrativo | ||
| Autoría[1] | Sofía Salgado Pontón y Roberto O. Bustillo Bolado | ||
| Breve descripción | Se trata de un supuesto práctico sobre procedimiento y silencio administrativo construido sobre la base de un extracto de “Vuelva usted mañana”, de M. José de Larra (1833). El caso se resuelve partiendo de la ficción de que los hechos narrados por el escritor madrileño suceden en la actualidad y aplicando el ordenamiento jurídico vigente. El segundo y último bloque de preguntas conecta al estudiante con el contexto histórico en el que Larra escribe el artículo y sirve para contrastar los remedios que el ordenamiento jurídico pone hoy en día a disposición del interesado con la indefensión en la que el protagonista de la historia de Larra se encontraba en aquel momento. | ||
| Fecha de la experiencia | Septiembre 2023 | Fecha de publicación en el repositorio | Enero 2024 |
| Titulación | Grado en Derecho | ||
| Materia | 04. Procedimiento administrativo e inactividad
– 04.01. El deber de resolver en plazo – 04.02. El silencio administrativo – 04.08. Fases y trámites 05. Actos administrativos – 05.03. Invalidez. Nulidad/anulabilidad/irregularidades no invalidantes |
||
| Número de estudiantes | Cualquier número de estudiantes | ||
| Objetivos:
“con la experiencia pretendo…” |
A) Mejorar la docencia
– Consolidar el aprendizaje de los estudiantes – Motivar a los estudiantes – Amenizar las clases – Aumentar la participación activa de los estudiantes |
||
| Competencias:
“la experiencia logrará que los estudiantes mejoren en…” |
Comprensión lectora
Análisis y crítica – contextualización de figuras e instituciones jurídico-administrativas Trabajo en equipo |
||
| Características de la actividad
|
1. Presencial – virtual – bimodal
2. Colectiva – individual – combinada 3. Activa 4. Evaluable – no evaluable – ambivalente 5. Revisión de contenidos |
||
| Actividades
|
1. Materiales de texto, tanto en papel (artículos, exámenes anteriores, casos prácticos…) como en línea (wikis, blogs…)
2. Uso/análisis de material literario y cinematográfico. |
||
| Requisitos técnicos y materiales y otros condicionantes | Ninguno
|
||
| Palabras-clave | Procedimiento administrativo, silencio, acto presunto, informes, actos de trámite, abstención, recusación | ||
| Desarrolle aquí libremente la experiencia: |
| CASO PRÁCTICO PROCEDIMIENTO/SILENCIO |
| (…) Presentó con todo, yendo y viniendo días, una proposición de mejoras para un ramo que no citaré (…). A los cuatro días volvimos a saber el éxito de nuestra pretensión. |
| -Vuelva usted mañana- nos dijo el portero-. El oficial de la mesa no ha venido hoy. |
| -Grande causa le habrá detenido- dije yo entre mí. Fuímonos a dar un paseo, y nos encontramos, ¡qué casualidad!, al oficial de la mesa en el Retiro, ocupadísimo en dar una vuelta con su señora al hermoso sol de los inviernos claros de Madrid. |
| Martes era el día siguiente, y nos dijo el portero: |
| -Vuelva usted mañana, porque el señor oficial de la mesa no da audiencia hoy. |
| -Grandes negocios habrán cargado sobre él- dije yo. Como soy el diablo y aun he sido duende, busqué ocasión de echar una ojeada por el agujero de una cerradura. Su señoría estaba echando un cigarrito al brasero, y con una charada del Correo entre manos que le debía costar trabajo el acertar. |
| -Es imposible verle hoy- le dije a mi compañero- su señoría está en efecto ocupadísimo. |
| Dionos audiencia el miércoles inmediato, y, ¡qué fatalidad!, el expediente había pasado a informe, por desgracia, a la única persona enemiga indispensable de monsieur y de su plan, porque era quien debía salir en él perjudicado. Vivió el expediente dos meses en informe, y vino tan informado como era de esperar. Verdad es que nosotros no habíamos podido encontrar empeño para una persona muy amiga del informante. Esta persona tenía unos ojos muy hermosos, los cuales sin duda alguna le hubieran convencido en sus ratos perdidos de la justicia de nuestra causa. |
| Vuelto de informe se cayó en la cuenta en la sección de nuestra bendita oficina de que el tal expediente no correspondía a aquel ramo; era preciso rectificar este pequeño error; pasose al ramo, establecimiento y mesa correspondiente, y hétenos caminando después de tres meses a la cola siempre de nuestro expediente, como hurón que busca el conejo, y sin poderlo sacar muerto ni vivo de la huronera. (…). |
| Por último, después de cerca de medio año de subir y bajar, y estar a la firma o al informe, o a la aprobación o al despacho, o debajo de la mesa, y de volver siempre mañana, salió con una notita al margen que decía: |
| «A pesar de la justicia y utilidad del plan del exponente, denegado.» |
| Mariano José de Larra |
| «Vuelva usted mañana», en El pobrecito hablador, 1833 |
| CUESTIONES |
| I. IMAGINE QUE LOS SUCESOS DESCRITOS EN EL ARTÍCULO DE LARRA TUVIERAN LUGAR EN LA ACTUALIDAD, Y RESPONDA A LAS SIGUIENTES PREGUNTAS BASÁNDOSE EN EL ORDENAMIENTO JURÍDICO VIGENTE |
| 1. ¿Cuál sería el plazo máximo legal para dictar y notificar resolución en este procedimiento? ¿Considera que se ha producido silencio administrativo? |
| 2. En el supuesto de que se haya producido silencio administrativo, ¿tendrá carácter estimatorio o desestimatorio? |
| 3. En el supuesto de que se haya producido silencio administrativo, ¿sería ajustada a Derecho la resolución denegatoria que ha dictado la Administración con posterioridad? |
| 4. ¿Qué relevancia puede tener el interés privado de la persona encargada de emitir informe de cara a la impugnación de la resolución denegatoria? ¿La intervención de esta persona sería motivo de ilegalidad del acto administrativo que pone fin al procedimiento? |
| 5. ¿Sería admisible la impugnación del informe, sin esperar a que se dicte el acto que pone fin al procedimiento? |
| 6. Suponga que la resolución del procedimiento administrativo iniciado con la solicitud de Mr. Sans-délai se dicta en ejercicio de una potestad discrecional, y, por tanto, la estimación por parte de la Administración se halla sujeta a criterios de oportunidad y conveniencia. ¿Es posible impugnar la resolución en la que solo se indica que “a pesar de la justicia y utilidad del plan del exponente, denegado”? ¿Podría el órgano judicial, en caso de estimar el recurso, indicar cuál debe ser el contenido del acto administrativo que sustituya al impugnado? |
| II. PARA FINALIZAR, UN POCO DE HISTORIA JURÍDICA Y DE LITERATURA |
| 1. ¿Cuál era el plazo máximo de resolución de un procedimiento administrativo en 1833? Explique la introducción en España del mecanismo del silencio administrativo. |
| 2. Si lee vd. el artículo “Venga usted mañana” completo, verá que en el extracto que hemos elaborado para confeccionar el caso práctico hemos deliberadamente incluido una relevante simplificación, pues en el texto de Larra el discurrir jurídico de los hechos es más complejo. ¿Podría indicar en qué consiste esa simplificación? |
| LÍNEA ORIENTATIVA DE RESPUESTAS |
| I. IMAGINE QUE LOS SUCESOS DESCRITOS EN EL ARTÍCULO DE LARRA TUVIERAN LUGAR EN LA ACTUALIDAD, Y RESPONDA A LAS SIGUIENTES PREGUNTAS BASÁNDOSE EN EL ORDENAMIENTO JURÍDICO VIGENTE: |
| 1. ¿Cuál sería el plazo máximo legal para dictar y notificar resolución en este procedimiento? ¿Considera que se ha producido silencio administrativo? |
| A falta de más detalles, suponemos que no existe una norma específica reguladora de este procedimiento que establezca un plazo para su resolución distinto del general que establece la Ley 39/2015. Por ello, el plazo para dictar resolución y notificársela al interesado será de 3 meses “desde la fecha en que la solicitud haya tenido entrada en el registro electrónico de la Administración u Organismo competente para su tramitación” (art. 21.3.b Ley 39/2015). El hecho de que la solicitud se dirigiera inicialmente a un “ramo” o “establecimiento” incompetente para su resolución no tiene importancia, puesto que en el texto literario parece el autor estarse refiriendo a órganos de la misma Administración, no a Administraciones u Organismos diferentes. |
| Dado que se nos indica que transcurre “cerca de medio año” hasta que se le notifica a Mr. Sans-délai la resolución del procedimiento, parece claro que con anterioridad a ese momento se ha producido silencio administrativo. |
| Los estudiantes también pueden considerar que el procedimiento se ha suspendido por el tiempo que media entre la petición del informe a un órgano de la misma o distinta Administración y la recepción del mismo, suponiendo que este tuviera carácter preceptivo (art. 22.1.d) Ley 39/2015). En todo caso, Larra indica que el trámite de informe tiene una duración de 2 meses, por lo que no afecta al resultado final del ejercicio. |
| 2. En el supuesto de que se haya producido silencio administrativo, ¿tendría carácter estimatorio o desestimatorio? |
| El silencio sería estimatorio, por aplicación de la regla general del art. 24.1 Ley 39/2015 para procedimientos iniciados a instancia del interesado. En caso de que, a la vista del texto, algún estudiante entienda que la solicitud de Mr. Sans-délai se corresponde con el ejercicio del derecho de petición recogido en el art. 29 CE, el silencio administrativo tendría carácter desestimatorio (art. 24.1 párr. 2º Ley 39/2015). |
| 3. Si se considerara que se ha producido silencio administrativo, ¿sería ajustada a Derecho la resolución denegatoria que ha dictado la Administración con posterioridad? |
| En procedimientos iniciados a instancia del interesado, cuando el silencio tiene carácter estimatorio, la seguridad jurídica, la presunción de validez de los actos administrativos (también de los presuntos), el principio que impide ir contra los actos propios y, como concreción de todo ello, el art. 24.3.a) de la Ley 39/2015, viciarían una posterior resolución administrativa desestimatoria. |
| Por ello, si la Administración desea rectificar el sentido positivo del silencio, solo podría hacerlo por motivos de legalidad y acudiendo a los mecanismos específicos de revisión previstos en la Ley 39/2015. Si el vicio fuera de anulabilidad (art. 48 Ley 39/2015), la Administración deberá proceder a la declaración de lesividad para el interés público del acto favorable al interesado en el plazo de 4 años desde que se estimó la pretensión de Mr. Sans-délai por silencio administrativo (art. 107.1 Ley 39/2015) para, posteriormente, impugnarlo en vía contencioso-administrativa. En cambio, si se entiende que el acto presunto está viciado de nulidad absoluta (art. 47.1 Ley 39/2015), será preceptivo un dictamen favorable del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente de la Comunidad Autónoma (art. 106.1 Ley 39/2015) para que, una vez emitido tal informe, la Administración pueda declarar nulo el acto. |
| Si algún estudiante considera que el silencio tiene carácter desestimatorio por tratarse del ejercicio del derecho de petición del art. 29 CE, la Administración no estaría vinculada por el sentido del silencio, al tener este carácter desestimatorio (art. 24.3.b Ley 39/2015), por lo que la posterior resolución estimatoria sería conforme a Derecho. |
| 4. ¿Qué relevancia puede tener el interés privado de la persona encargada de emitir informe de cara a la impugnación de la resolución denegatoria? ¿La intervención de esta persona sería motivo de ilegalidad del acto administrativo que pone fin al procedimiento? |
| Se nos indica que el empleado público encargado de emitir informe en el procedimiento podría estar incurso en varias causas de abstención del art. 23.2 Ley 40/2015; en concreto, el apartado a) (por posible interés personal en el asunto, ya que Larra nos indica que la estimación perjudicaría al informante) y el c) (en caso de que pueda probarse que la “enemistad” de la que se habla en el caso, además de existir, es manifiesta), por lo que Mr. Sans-délai puede promover su recusación de acuerdo con el art. 24.1 Ley 40/2015. Además, si el empleado público habiendo debido abstenerse no lo hiciera, podría incurrir en una falta disciplinaria de carácter grave (art. 7.1.g RD 33/1986, en el caso de empleados públicos de la Administración General del Estado). |
| Sin perjuicio de lo anterior, la intervención de empleados públicos en quienes concurran causas de abstención no es, por sí sola, motivo suficiente para calificar como ilegales los actos administrativos en cuyo procedimiento hayan intervenido (art. 23.4 Ley 40/2015). |
| 5. ¿Sería admisible la impugnación del informe sin esperar a que se dicte el acto que pone fin al procedimiento? |
| De acuerdo con el art. 112.1 Ley 39/2015 solo serán susceptibles de recurso administrativo las resoluciones y los actos de trámite cualificados, es decir, los que deciden directa o indirectamente el fondo del asunto, determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento o producen indefensión o perjuicio irreparable a derechos e intereses legítimos. En lo que respecta al informe, solo estaríamos ante un acto de trámite cualificado si este, por ser preceptivo y vinculante, determinara el fondo del asunto, lo que no se indica en este caso (y, salvo disposición en contrario, los informes se entienden facultativos y no vinculantes, art. 80.1 Ley 39/2015). Este informe, por tanto, parece que no puede recurrirse, pero nada impide que Mr. Sans-délai alegue posibles irregularidades de dicho informe en un posible recurso contra la posterior resolución que tome dicho informe como base. |
| 6. Suponga que la resolución del procedimiento administrativo iniciado con la solicitud de Mr. Sans-délai se dicta en ejercicio de una potestad discrecional, y, por tanto, la estimación por parte de la Administración se halla sujeta a criterios de oportunidad y conveniencia. ¿Es posible impugnar la resolución en la que solo se indica que “a pesar de la justicia y utilidad del plan del exponente, denegado”? ¿Podría el órgano judicial, en caso de estimar el recurso contencioso-administrativo, indicar cuál debe ser el contenido del acto administrativo que sustituya al impugnado? |
| A diferencia de las potestades administrativas regladas, donde todos los elementos relevantes para tomar una decisión ajustada a Derecho se encuentran tasados en el ordenamiento, en las potestades discrecionales el contenido de la Ley no agota el margen de decisión de la Administración, que debe tener en cuenta, además de los requisitos legales, otros criterios de oportunidad y conveniencia. Esto da lugar a un abanico de resoluciones posibles jurídicamente correctas (posibilidad de elección entre indiferentes jurídicos). |
| Para considerar que una decisión tomada en el ejercicio de potestades administrativas discrecionales es conforme a Derecho es necesario, entre otros aspectos, que la resolución sea motivada, con referencia sucinta a los hechos y fundamentos jurídicos (art. 35.1.i Ley 39/2015), requisito que el “a pesar de la justicia y utilidad del plan del exponente, denegado” no cumple en absoluto. Nos encontramos, por tanto, ante una resolución arbitraria, que vulnera el art. 9.3 CE. |
| En caso de que el órgano judicial estime el recurso de Mr. Sans-délai, no podrá determinar el contenido discrecional del acto administrativo que deba dictarse en sustitución del declarado nulo o anulado (art. 71.2 LJCA). De hacerlo, el órgano judicial estaría asumiendo una potestad que no corresponde al Poder Judicial, sino a la Administración, pues es necesario tener en cuenta criterios que van más allá de la aplicación de preceptos y principios jurídicos. |
| II. PARA FINALIZAR, UN POCO DE HISTORIA JURÍDICA Y DE LITERATURA |
| 1. ¿Cuál era el plazo máximo de resolución de un procedimiento administrativo en 1833? Explique la introducción en España del mecanismo del silencio administrativo. |
| Ninguno. El plazo máximo de resolución de los procedimientos administrativos y el silencio administrativo se introducen a partir de 1845 de forma aislada en sectores muy concretos. En 1889, la Ley de Gumersindo de Azcárate recoge la institución del silencio administrativo, pero el hecho de que tuviera que ser desarrollada reglamentariamente para aplicarse a cada departamento ministerial provocó que solo tuviera efectividad en algunos procedimientos. Tras su llegada al ámbito local con el Estatuto Municipal de 1924, será en los años 50 del siglo XX, con la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa de 1956 y la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958, cuando el silencio administrativo negativo se generalice. |
| 2. Si lee vd. el artículo “Venga usted mañana” completo, verá que en el extracto que hemos elaborado para confeccionar el caso práctico hemos deliberadamente incluido una relevante simplificación, pues en el texto de Larra el discurrir jurídico de los hechos es más complejo. ¿Podría indicar en qué consiste esa simplificación? |
| En el texto extractado se habla de una única solicitud y de un único procedimiento. Sin embargo, en el texto de Larra, Sans-Delai, después de ver “perderse” su primera solicitud, presenta una segunda solicitud con el mismo objeto que la primera; es este segundo expediente (no el primero, que se “perdió” y nadie sabe nada de él) el que obtiene una resolución expresa desfavorable seis meses después de ser presentada. |
| (…) y hétenos caminando después de tres meses a la cola siempre de nuestro expediente, como hurón que busca el conejo, y sin poderlo sacar muerto ni vivo de la huronera. Fue el caso al llegar aquí que el expediente salió del primer establecimiento y nunca llegó al otro. |
| – De aquí se remitió con fecha de tantos -decían en uno. |
| – Aquí no ha llegado nada -decían en otro. |
| – ¡Voto va! -dije yo a monsieur Sans-délai, ¿sabéis que nuestro expediente se ha quedado en el aire como el alma de Garibay, y que debe de estar ahora posado como una paloma sobre algún tejado de esta activa población? |
| Hubo que hacer otro. ¡Vuelta a los empeños! ¡Vuelta a la prisa! ¡Qué delirio! |
| – Es indispensable -dijo el oficial con voz campanuda-, que esas cosas vayan por sus trámites regulares. |
| Es decir, que el toque estaba, como el toque del ejercicio militar, en llevar nuestro expediente tantos o cuantos años de servicio. |
| Por último, después de cerca de medio año de subir y bajar… |
| [Si el profesor lo desea, puede aprovechar este nuevo planteamiento fáctico para suscitar un nuevo debate jurídico al respecto en clase. ¿Ha habido también silencio tras la segunda solicitud…?, ¿tiene la segunda solicitud algún efecto sobre el procedimiento iniciado con la primera…?] |
| Si lo considera oportuno, facilite la siguiente información: | |
| Otras consideraciones | El primer bloque de preguntas (Derecho vigente) es el objetivo principal del caso práctico. El segundo bloque (historia jurídica y literatura) cumple una función complementaria. |
[1] Las actividades se aportan por sus autores con la Licencia Creative Commons, en su modalidad “Atribución-NoComercial-CompartirIgual”, versión CC BY-NC-SA 4.0, y pueden ser reutilizadas en sus mismos términos; el resumen de las condiciones de la licencia puede consultarse aquí; y su texto completo en castellano, en este enlace.