Descripción
| Número de la ficha | 09-01-002 | ||
| Nombre de la experiencia | Utilización de un Dictamen del Consello Consultivo de Galicia y de una sentencia del TSJ de Galicia para repasar contenidos de responsabilidad patrimonial de la Administración en materia de caídas en las vías públicas. | ||
| Autoría[1] | Sofía Salgado Pontón (Universidad de Vigo) | ||
| Breve descripción | Esta práctica consiste en la lectura y análisis de los extractos facilitados del Dictamen 443/2022 del Consello Consultivo de Galicia y la STSJ de Galicia 3799/2023, de 24 de mayo. | ||
| Fecha de la experiencia | Septiembre 2023 | Fecha de publicación en el repositorio | Febrero 2024 |
| Titulación | Grado en Derecho | ||
| Materia | 09. Responsabilidad patrimonial de la Administración
09.01. Requisitos sustantivos 9.1.1. Relación de causalidad 9.1.2. Requisitos del daño 9.1.3. Criterios de imputación y exoneración 09.02. Supuestos específicos 09.2.4. Otros 09.03. Procedimiento |
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| Número de estudiantes | Cualquier número de estudiantes | ||
| Objetivos:
“con la experiencia pretendo…” |
A) Mejorar la docencia
– Consolidar el aprendizaje de los estudiantes – Amenizar las clases – Aumentar la participación activa de los estudiantes |
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| Competencias:
“la experiencia logrará que los estudiantes mejoren en…” |
Localización de información jurídica
Gestión de información jurídica Comprensión lectora Análisis y crítica – contextualización de figuras e instituciones jurídico-administrativas Oratoria Trabajo en equipo |
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| Características de la actividad
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1. Presencial – virtual – bimodal
2. Colectiva – individual – combinada 3. Activa 4. Evaluable – no evaluable – ambivalente 5. Ampliación – Revisión de contenidos 6. Demostración – comprobación – aplicación práctica del conocimiento |
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| Actividades
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Materiales de texto, tanto en papel (artículos, exámenes anteriores, casos prácticos…) como en línea (wikis, blogs…) | ||
| Requisitos técnicos y materiales y otros condicionantes | Ninguno
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| Palabras-clave | Responsabilidad patrimonial de la Administración, concurrencia de causas, culpa de tercero | ||
| Desarrolle aquí libremente la experiencia: |
| Dictamen 443/2022 Consello Consultivo de Galicia, de 11 de enero de 2023 |
| ANTECEDENTES |
| 1.- El 11.8.2021 F. presentó una reclamación de responsabilidad patrimonial por los daños derivados de una caída que sufrió, el 3.9.2020, cuando caminaba por la calle del Paseo del Ayuntamiento de Ourense, al tropezar con una baldosa de piedra rota y levantada. Solicita una indemnización en la cuantía total de 72.874,11 €. |
| 2.- Instruido el procedimiento, se dio trámite de audiencia a la reclamante, quien formuló alegaciones, ratificando lo señalado en el escrito inicial de reclamación. |
| 3.- El 20.9.2022 la interesada interpuso recurso contencioso-administrativo contra la desestimación presunta de la reclamación de responsabilidad patrimonial (Procedimiento Ordinario 243/2022 seguido ante el Juzgado del Contencioso-Administrativo número 1 de Ourense). |
| 4.- El 24.11.2022 se formuló la propuesta de resolución en sentido desestimatorio de la reclamación. |
| 5.- El expediente de razón fue remitido, para preceptivo dictamen del Consello Consultivo de Galicia, por el señor alcalde del Ayuntamiento de Ourense, teniendo entrada en este organismo el día 5.12.2022. |
| CONSIDERACIONES |
| (…) TERCERA. En lo que atañe a los aspectos de fondo hay que indicar que los principios que rigen la responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas son el resultado de una elaboración de la doctrina y de la jurisprudencia y han sido reiteradamente expuestos por el Consello Consultivo. Sintéticamente expuestos, los presupuestos mínimos para que surja la responsabilidad patrimonial de la Administración, partiendo del principio de responsabilidad objetiva y directa, son: |
| a) El daño producido en el patrimonio de los particulares tiene que ser efectivo, evaluable económicamente e individualizado en una persona o grupo de personas. |
| b) El precitado daño o lesión debe producir en el patrimonio del particular lesionado un perjuicio antijurídico que este no tenga el deber de soportar. |
| c) El daño o lesión patrimonial tiene que guardar un nexo causal con el funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos. |
| d) El daño no debe ser producto de una situación de fuerza mayor. |
| e) La reclamación tiene que ser presentada por el particular interesado dentro del plazo legalmente establecido. |
| Junto con lo anterior cabe indicar que la responsabilidad patrimonial de la Administración se configura como una responsabilidad objetiva. Como más significados límites de aquel principio general pueden destacarse: |
| a. La fuerza mayor (artículo 32.1 LRJSP) |
| b. La obligación jurídica de soportar el daño (artículo 32.1 LRJSP). |
| c. La no indemnizabilidad de los daños derivados de hechos o circunstancias que no se hayan podido prever o evitar según o estado de los conocimientos de la ciencia o de la técnica existentes en el momento de producción de aquellos (artículo 34.1 LRJSP), y |
| d. Aquellos otros de creación jurisprudencial, tales como la culpa de la víctima o el hecho de tercero (recogidos en incontables pronunciamientos del Tribunal Supremo, entre otros, los contenidos en su Sentencia de 27.7.2002, rec. 4012/1998, o la de 19.6.2007, rec. 10231/2003, y en las que en ellas se citan). Así, es doctrina jurisprudencial consolidada la que sostiene la exoneración de responsabilidad para la Administración, a pesar del carácter objetivo de esta, cuando es la conducta de la propia persona perjudicada o la de una tercera persona la única determinante del daño producido. Ahora bien, no queda excluida la responsabilidad patrimonial de la Administración en los casos en los que en la producción del evento dañoso concurre la intervención de la Administración junto con la de la víctima o de una tercera persona, reconociéndose en estos supuestos la posibilidad de apreciar una concurrencia de culpas para mitigar el quantum indemnizatorio (por todas, STS de 28.4.2009, rec. 7836/2004, o de 17.6.2011, rec. 4881/2007). |
| CUARTA. Sentado lo anterior, es necesario partir de que la reclamación que nos ocupa fue presentada antes del transcurso del plazo de prescripción de un año previsto en artículo 67.1 LPAC. (…). |
| Comenzando, así, por el análisis de la relación de causalidad, de la documentación que obra en el expediente cabe destacar los siguientes datos de interés. |
| Junto con la reclamación, la interesada aportó determinada documentación, entre la que se encuentran fotografías del lugar de la caída e informes médicos referidos a una fractura de cadera derecha y lesión en el tobillo derecho. |
| Por su parte, en el informe de la Policía Local sobre los hechos en los que se basa la reclamación se señala que el día 3.9.2020, a las 12.16 horas y en relación con el lugar calle Paseo nº 15: “informa a central una viandante identificada posteriormente como testigo que una señora tropezó en una loseta de piedra del pavimento, se cayó al suelo y no se da levantado. Que se queja insistentemente del costado derecho (…) Se pasó aviso al responsable de infraestructuras para que señalizara correctamente la piedra con una valla mientras no se repone (ya está señalizada con un punto de pintura rosa previsiblemente para ser repuesta). A continuación, se personó en el servicio de urgencias del CHUO donde se entrevistó con la herida y el equipo médico. Manifiesta que tiene la cadera rota y que quedará ingresada (…)”. |
| (….). Además, en relación a la cuestión de si la Policía Local tuvo conocimiento de otras caídas en la zona, se señala que “el día 26 de agosto de 2020 una viandante sufrió lesiones por una caída producida en la calle del Paseo nº 11”, y se aporta el parte de intervención correspondiente (si bien no se trata del mismo lugar en el que se produjo la caída objeto de la presente reclamación de responsabilidad, la cual tuvo lugar en la misma calle, pero en diferente tramo). Tampoco le constan otros accidentes en el concreto lugar de la caída al servicio de Infraestructuras del Ayuntamiento (según resulta del informe de este servicio de junio de 2022, emitido en el curso de la instrucción). |
| QUINTA. Teniendo en cuenta los anteriores datos, puede entenderse acreditado que la reclamante sufrió una caída el 3.9.2020, a la altura del número 15 de la calle del Paseo del Ayuntamiento de Ourense, al tropezar con una baldosa de piedra y que, como consecuencia de esta caída, se fracturó la cadera e lesionó el tobillo derecho. |
| Ahora bien, lo anterior no puede determinar, de por sí, la existencia de responsabilidad patrimonial del Ayuntamiento. En efecto, ha de partirse de que, entre los servicios públicos que el ordenamiento encomienda a la Administración local, figura el mantenimiento de las vías públicas urbanas (…). En efecto, la Administración local tiene el deber ineludible de mantener las vías que están abiertas a la circulación pública de forma tal que esté garantizada en cualquier momento la seguridad personal de aquellos que las utilicen, bien para circular o para el estacionamiento de sus vehículos, lo que implica el reconocimiento en favor de estos de un principio de confianza sobre las condiciones objetivamente aptas de la vía para estos fines. |
| Ahora bien, la jurisprudencia ha señalado también que la solidaridad en los riesgos, en los que se basa la institución de la responsabilidad patrimonial como instrumento de resarcimiento de las víctimas de daños producidos por el funcionamiento de los servicios públicos de cara a la justa distribución de sus cargas y beneficios –de ahí su carácter objetivo–, no puede confundirse con la cobertura universal de todas las incidencias que acontecen en lugares de titularidad pública, lo que sería propio de un sistema providencialista no contemplado en el ordenamiento jurídico. Por tanto, en estos supuestos es preciso que el riesgo inherente a la utilización del servicio público rebase los límites impuestos por los estándares de seguridad exigibles conforme a la conciencia social (por todas, Sentencia del Tribunal Supremo de 30.9.2009, rec. 2278/2005). |
| Además, el Tribunal Supremo ha subrayado la obligación de diligencia de los usuarios de los servicios públicos, pues aunque la Administración deba garantizar que las condiciones de la prestación del servicio sean acordes con la evitación de daños, “también los usuarios deben utilizar los servicios con la diligencia necesaria para evitar esos daños, sin que pueda imponerse a las Administraciones una responsabilidad ajena a aquella diligencia” (sentencia del Tribunal Supremo de 17.6.2014, rec. 3978/2011). Esta exigencia de diligencia en la conducta de los particulares es el pilar, en el ámbito de la responsabilidad patrimonial de la Administración por caídas en la vía pública, de una amplia corriente judicial que señala la necesidad de control de la propia deambulación por parte de los viandantes. A tenor de esta corriente, al transitar por las vías públicas y partiendo del ordinario estado de confianza en su seguridad, los peatones deben observar una conducta atenta a las circunstancias de la vía, con el fin de detectar posibles irregularidades o pequeños defectos, pues “no se puede pretender que la totalidad de aceras o calzadas de un casco urbano se encuentren absolutamente perfectas en su conservación” (sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Galicia de 29.2.2012, rec. 7111/2011; en el mismo sentido, Sentencia del mismo tribunal de 30.9.2005, rec. 5569/2002) (…). |
| Así, la conducta distraída o descuidada del viandante ante deficiencias apreciables podría descartar o atenuar la responsabilidad patrimonial de la Administración al interferir en el nexo causal del accidente (…). |
| SEXTA. (…).También resulta probado que la baldosa de piedra con la que tropezó la reclamante presentaba una rotura que provocaba un desnivel pero sin dato añadido que singularice la deficiencia o ponga de manifiesto un riesgo superior a los estándares de seguridad exigibles conforme a la conciencia social, como sería que las baldosas estuvieran sueltas o se tambalearan, a modo de trampa oculta, pudiendo provocar una pérdida del equilibrio en caso de apoyarse en ellas, o bien que en ese concreto punto se hayan producido otros accidentes análogos. (…) La deficiencia del pavimento era perceptible y evitable al tratarse de un defecto puntual en una calle peatonal ancha, recta y con buena visibilidad y que podía ser advertido por cualquier viandante atento a su marcha tanto por ser una deficiencia visible de por sí, como porque, además, la piedra se encontraba señalizada con un punto de pintura rosa para ser repuesta. |
| (…). La hipótesis más plausible es que el factor determinante del daño fue la conducta de la propia víctima que, por distracción o descuido, perdió el equilibrio, produciéndose la caída. Esto lleva a imputar el daño a la esfera de responsabilidad de la propia víctima (…). |
| CONCLUSIÓN |
| Por todo lo anteriormente expuesto, la Sección de Dictámenes del Consello Consultivo de Galicia, por unanimidad de sus miembros, dictamina: “Que informa favorablemente la propuesta de resolución desestimatoria a la que el presente expediente se refiere”. |
| STSJ de Galicia 3799/2023, de 24 de mayo (rec. 62/2023) ECLI:ES:TSJGAL:2023:3799 |
| FUNDAMENTOS JURÍDICOS |
| SEGUNDO: Sobre las 14:45 horas del día 8 de febrero de 2020 caminaba doña Clemencia, nacida el NUM000 de 1951, por la calle Marqués de Santa Cruz en su entronque con la Avenida de Las Pías (paso elevado entre Caranza y el Bertón), en la ciudad de Ferrol, cuando inopinadamente tropezó y cayó al suelo al perder el equilibrio cuando pasaba a la altura de un lateral de la acera que presentaba desperfectos visibles de importancia que producían un desnivel por la rotura del pavimento de la misma, sin señalización. A consecuencia de la caída sobre el codo derecho sufrió traumatismo en el mismo, lesiones de las que hubo de ser atendida de urgencia en el Hospital Arquitecto Marcide de Ferrol, donde le fue apreciada fractura luxación de codo multifragmentaria de 1/3 proximal de cúbito y cabeza radial, con desplazamiento posterolateral de radio asociada, siendo intervenida quirúrgicamente el 14 de febrero de siguiente y posterior inmovilización con férula de yeso. |
| CUARTO: La visualización de las fotos aportadas por una y otra parte evidencia el mal estado de la acera en el lugar en que se produjeron los hechos, en concreto en el extremo de dicha acera en el margen más próximo a la calzada, es decir, en lugar que ni consta ni se ha demostrado que sea idóneo para el cruce de la calzada o de necesario acercamiento para atravesar la vía por la que circulan los automóviles, pues no se observa paso de peatones o señalización similar. Con ello sólo se demuestra el incumplimiento por el Ayuntamiento de Ferrol de mantener la vía pública en idóneas condiciones para transitar por ellas (…). |
| Pero con ello no basta para que prospere la reclamación planteada, porque del artículo 32 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, se desprende que para la declaración de responsabilidad patrimonial de la Administración es necesario que concurra una relación de causalidad entre el anómalo funcionamiento del servicio público y el daño producido. |
| En consecuencia, no es suficiente con que existan desperfectos en la acera para estimar que concurre nexo causal y, consiguientemente, para hacer responsable a la Administración del daño producido en la vía pública, ya que ha de atenderse a las demás circunstancias de lugar, tiempo y comportamiento de la peatón para deducir si concurre o no la relación de causalidad exigida. Si bastase con la existencia de los desperfectos en la acera, al margen de las demás circunstancias en que se había producido la caída, se convertiría a la Administración en aseguradora universal de todos los eventos ocurridos en la vía pública, lo cual no se corresponde con el sistema de responsabilidad patrimonial que se recoge en el artículo 106.2 de la Constitución española y del artículo 32 de la Ley 40/2015, tal como ha sido interpretado por la jurisprudencia. |
| En efecto, el nexo causal solo concurre si queda acreditado que las deficiencias en la vía pública han tenido una incidencia relevante en la caída hasta el punto de convertirse en causa central del percance, porque si la conducta del peatón, junto con las demás circunstancias concurrentes, son de tal entidad que hacen desaparecer la esencial relevancia del funcionamiento del servicio público, la reclamación no ha de prosperar. |
| (…). El percance ocurrió en las horas centrales del día (14:45), y en condiciones que no consta que impidiesen la amplia visibilidad, de modo que los desperfectos en la acera eran perfectamente apreciables si se prestaba una normal atención a la deambulación, lo que permite deducir que la peatón no actuó con la debida diligencia al caminar por el lugar sin percatarse del deterioro de la acera, que era constatable con la simple observación, además de que para el tránsito existía espacio suficiente que permitía pasar sin dificultad evitando el paso por el margen donde se ubicaban los deterioros. En tercer lugar, la demandante era persona residente en el entorno, pues no solo es vecina de Ferrol, sino que su residencia es cercana al lugar por el que caminaba, lo que permite deducir que podía ser consciente de los desperfectos en la acera que databan de varios años antes, como revelan las fotos aportadas por la parte demandada (al menos existían desperfectos en el mismo lugar desde 2009). |
| Por consiguiente, en este caso concreto la actuación de la víctima es de suficiente relevancia como para interrumpir el nexo causal entre el funcionamiento del servicio público (obligación de mantenimiento de la acera en perfecto estado) y el daño producido (…). |
| FALLAMOS que con desestimación del recurso de apelación interpuesto contra la sentencia del Juzgado de lo contencioso administrativo nº 1 de Ferrol de 16 de septiembre de 2022, CONFIRMAMOS la misma, sin hacer especial pronunciamiento sobre las costas de esta alzada. |
| DESARROLLO DE LA PRÁCTICA |
| Los alumnos deben haber leído con anterioridad a la clase práctica los extractos de la sentencia y el dictamen del Consello Consultivo. |
| 1º. Relectura en clase, de forma individual, de la Consideración 3ª del Dictamen 443/2022. A continuación, uno o varios alumnos elegidos al azar deberán explicar en qué consiste el carácter objetivo de la responsabilidad patrimonial de la Administración, y nombrar algunos supuestos jurisprudenciales en los que este carácter objetivo se vea sensiblemente matizado. |
| 2º. Relectura en clase, de forma individual, de las Consideraciones 4ª, 5ª y 6ª del Dictamen. Uno o varios alumnos elegidos al azar (a ser posible, que no hayan intervenido anteriormente en esta práctica) deberán explicar en qué consiste la exclusión de la responsabilidad patrimonial de la Administración por la injerencia de un tercero. ¿Qué relación tiene este aspecto con el carácter objetivo de la responsabilidad patrimonial? |
| 3º. Relectura en clase, de forma individual, del extracto de la STSJ GAL 3799/2023. A partir del Dictamen y la STSJ analizados, uno o varios alumnos deberán exponer, de forma breve, las particularidades del carácter objetivo de la responsabilidad patrimonial por caídas en la vía pública. |
| 4º. A continuación, el profesor podrá plantear las siguientes cuestiones complementarias: |
| a) ¿En qué se diferencian los conceptos “daño” y “lesión”? |
| b) Relea el primer párrafo de la Consideración 4ª del Dictamen. ¿Cómo funciona el régimen de plazos para interponer una reclamación de responsabilidad patrimonial ante la Administración? |
| c) En caso de que la Administración contase con un seguro privado, ¿debería el particular acudir a la vía civil para reclamar la indemnización? |
| d) ¿En qué casos es preceptivo solicitar un informe al Consejo de Estado u órgano consultivo autonómico equivalente (por ejemplo, el Consello Consultivo de Galicia)? |
| LÍNEA ORIENTATIVA DE LAS RESPUESTAS |
| 1º. Relectura en clase, de forma individual, de la Consideración 3ª del Dictamen 443/2022. A continuación, uno o varios alumnos elegidos al azar deberán explicar en qué consiste el carácter objetivo de la responsabilidad patrimonial de la Administración, y nombrar algunos supuestos jurisprudenciales en los que este carácter objetivo se vea sensiblemente matizado. |
| Como matices introducidos por la jurisprudencia en el régimen ordinario de la responsabilidad patrimonial pueden citarse supuestos como los siguientes: |
| – Responsabilidad por daños sanitarios en el Sistema Nacional de Salud: el presupuesto de objetividad del daño se ve matizado, pues la jurisprudencia viene exigiendo que se haya producido una infracción de la lex artis para apreciar que existe relación de causalidad entre la actuación sanitaria y el daño producido, y, por tanto, que este es una lesión indemnizable: “en el instituto de la responsabilidad patrimonial de la Administración el elemento de la culpabilidad del agente desaparece frente al elemento meramente objetivo del nexo causal entre la actuación del servicio público y el resultado lesivo o dañoso producido, si bien, cuando del servicio sanitario o médico se trata, el empleo de una técnica correcta es un dato de gran relevancia para decidir, de modo o que, aun aceptando que las secuelas padecidas tuvieran su causa en la intervención quirúrgica, si ésta se realizó correctamente y de acuerdo con el estado del saber, siendo también correctamente resuelta la incidencia postoperatoria, se está ante una lesión que no constituye un daño antijurídico conforme a la propia definición legal de éste” (STS 4902/2007, de 13 de julio (rec. 6354/2002); ECLI:ES:TS:2007:4902). |
| – Daños sufridos por estudiantes en centros educativos: el criterio del nexo causal sufre ciertas matizaciones en este ámbito, de forma que la jurisprudencia solo considera que existe relación de causalidad si se ha producido una negligencia por parte del personal docente: “debe concluirse frente a lo argumentado por la Sala de instancia que la primera caída ocurrida en el Centro Escolar el 1 de Octubre de 1992, al tratar de huir el menor de unos compañeros que pretendían hacerle una novatada, es imputable a la Administración educativa por no haber prestado los profesores la debida atención, vigilancia y cuidado para evitar la persecución de la que el joven fue objeto por parte de otros alumnos cuando se encontraban en el propio Instituto” (STS 8239/2004, de 20 de diciembre (rec. 3999/2001); ECLI:ES:TS:2004:8239). |
| 4º. A continuación, el profesor podrá plantear las siguientes cuestiones complementarias: |
| a) ¿En qué se diferencian los conceptos “daño” y “lesión”? |
| El concepto “lesión” es más restringido que el genérico “daño”, ya que una lesión es un daño que el particular no tiene el deber jurídico de soportar de acuerdo con la ley (art. 32.1 Ley 40/2015). |
| b) Fíjese en el primer párrafo de la Consideración 4ª del Dictamen. ¿Cómo funciona el régimen de plazos para interponer una reclamación de responsabilidad patrimonial ante la Administración? |
| Art. 67. 1 Ley 39/2015: “(…). El derecho a reclamar prescribirá al año de producido el hecho o el acto que motive la indemnización o se manifieste su efecto lesivo. En caso de daños de carácter físico o psíquico a las personas, el plazo empezará a computarse desde la curación o la determinación del alcance de las secuelas”. |
| En el supuesto del dictamen estamos ante un daño de carácter físico (rotura de cadera y tobillo), por lo que el plazo de un año se contará desde la curación o la determinación del alcance de las secuelas. |
| c) En caso de que la Administración contase con un seguro privado, ¿debe el particular acudir a la vía civil para reclamar la indemnización? |
| No. Debe acudirse a la vía administrativa y contencioso-administrativa, de acuerdo con el art. 35 Ley 40/2015: “cuando las Administraciones Públicas actúen, directamente o a través de una entidad de derecho privado, en relaciones de esta naturaleza, su responsabilidad se exigirá de conformidad con lo previsto en los artículos 32 y siguientes, incluso cuando concurra con sujetos de derecho privado o la responsabilidad se exija directamente a la entidad de derecho privado a través de la cual actúe la Administración o a la entidad que cubra su responsabilidad”. |
| d) ¿En qué casos es preceptivo solicitar un informe al Consejo de Estado u órgano consultivo autonómico equivalente (por ejemplo, el Consello Consultivo de Galicia)? |
| Art. 81. 2 Ley 39/2015: “cuando las indemnizaciones reclamadas sean de cuantía igual o superior a 50.000 euros o a la que se establezca en la correspondiente legislación autonómica, así como en aquellos casos que disponga la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado, será preceptivo solicitar dictamen del Consejo de Estado o, en su caso, del órgano consultivo de la Comunidad Autónoma”. |
| Si lo considera oportuno, facilite la siguiente información: | |
| Resultados | |
| Crítica | |
| Otras consideraciones | Para las tres primeras cuestiones los estudiantes deben apoyarse en los extractos del Dictamen y la sentencia facilitados. Para la última cuestión deben emplearse textos legales. |
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